CNI: restrição orçamentária dificulta novas estruturas para mercado de carbono

Em meio as tentativas do Brasil de avançar na regulamentação do mercado de carbono, a Confederação Nacional da Indústria (CNI) avalia, em estudo divulgado à CNN nesta terça-feira (13), que a restrição orçamentária das contas públicas podem ser um obstáculo importante.

O documento, que aborda iniciativas e experiências internacionais destacando elementos comuns que possam ser úteis para a reflexão sobre a governança do mercado de carbono brasileiro, será encaminhado a representantes dos poderes Executivo e Legislativo.

“A necessidade de se criar estruturas para a operacionalização de um mercado de carbono é um fator importante no desenho inicial dos programas. Em um cenário em que o Estado é grande e tem uma restrição orçamentária crescente, criar agências ou órgãos com quadros fixos de funcionários e dotação orçamentária é cada vez mais desafiador”, avalia.

Ainda de acordo com a CNI, é “pouco factível” imaginar que um complexo sistema de comércio de carbono em escala nacional não exija a criação de novas estruturas.

Para efeito de comparação, o estudo destaca a criação de três novas estruturas na União Europeia e na Coreia do Sul, duas no México, uma na Western Climate Initiative (WCI, corporação sem fins lucrativos) e nenhuma no Japão.

“No entanto, é preciso estar atento para a simplificação que se está fazendo ao tratar todas as estruturas da mesma forma. Por exemplo, criar um comitê consultivo que se reúne esporadicamente é diferente de criar uma agência nacional especificamente voltada a regular o sistema de comércio”, alerta.

Mercado de títulos

O estudo revela a criação de novos mercados de títulos como aspecto central dos sistemas de comércio de carbono. Os ativos podem ser de dois tipos: permissões (ou licenças ou cotas) ou créditos de emissão, ambos conferindo o direito de emitir.

“Para que o mercado de permissões ou créditos possa funcionar, o regulador deve, em primeiro lugar, emitir e escriturar os títulos. A emissão é função das metas de emissão (permissões) ou das reduções de emissão realizadas e certificadas (créditos). A escrituração – lançamento sistemático dos títulos em registros contábeis – pode ser feita por um escriturador privado (como no Renovabio) ou pelo próprio regulador, geralmente em um registro eletrônico. No caso das permissões, o passo seguinte é a alocação, que pode seguir três caminhos: alocação segundo critérios explícitos de emissões históricas (ex.: cada empresa recebe permissões iguais a 98% das emissões dos três anos anteriores), alocação por decisão discricionária ou alocação onerosa via leilão (quem pagar o melhor preço recebe a permissão)”, esclarece.

Ainda de acordo com a CNI. É comum que o regulador institua um sistema de regulação para o mercado de títulos, que deve ser transjurisdicional se os mercados forem interligados.

“Além disso, é comum haver mecanismos de controle de preços para evitar flutuações muito elevadas”, acrescenta.

Etapas da construção

Segundo o documento analisado pela CNI, a governança dos mercados de comércio de carbono são divididas em três etapas e 18 funções.

A sugestão é de que os sistemas de comércio de carbono precisam ser transparentes e previsíveis. Nesse sentido, devem ser estabelecidos mecanismos de planejamento (funções) que definam os parâmetros do sistema de forma clara, a saber:

– definir o horizonte de longo prazo na forma de objetivos de mitigação (percentual de redução relativamente a uma linha de base);

– o escopo de ação, em termos de quais GEE e setores serão regulados;

– estabelecer metas de médio a longo prazo, de acordo com os períodos de conformidade definidos para o programa;

– determinar as regras de alocação das permissões, eventualmente diferenciadas por setores, e eventuais limites para o uso de compensações (offsets);

– definir um conjunto de regras para a eventual interligação com outros mercados e para a eventual admissão de outros programas na forma de compensação.

“Definidos os parâmetros, é preciso quantificar as reduções de emissão realizadas pelos entes regulados. Isso é feito por meio de metodologias de monitoramento, relato e verificação (MRV), cujos protocolos podem ser baseados em inventários periódicos de emissão ou em formas simplificadas de aferição de reduções de emissão”, indica.

De acordo com o documento, em alguns mercados, se exige que os entes regulados submetam planos de monitoramento e/ou de mitigação para aprovação pelo regulador.

“Feito isso, os entes regulados submetem relatos detalhados sobre suas emissões ou reduções de emissão. A verificação desses relatos geralmente é feita por entes qualificados e independentes (fora da estrutura do governo), sendo importante que o regulador autorize antecipadamente as entidades de verificação com base em procedimento de autorização, licenciamento ou acreditação, e que disponibilize um rol de regras detalhando as obrigações dos entes verificadores. Além disso, o regulador normalmente fiscaliza tanto os entes regulados quanto os verificadores. Na sequência, é preciso criar um sistema de compensação dos títulos (créditos ou permissões) obtidos em programas/ mercados externos passíveis de compensação. Por fim, deve haver um sistema de controle que desestimule eventuais erros ou fraudes nas diferentes etapas do processo de MRV”, explica.

Orientações

Por fim, a CNI defende a inserção do setor privado dentro da estrutura de governança por meio do texto legal, uma vez que facilita a transferência de conhecimento técnico e de informação.

Com relação à participação de entidades extra governamentais, a entidade destaca que, no geral, o Poder Executivo promove consultas periódicas com o empresariado e com outras entidades a fim de promover alinhamento e dar legitimidade às suas ações, “mas de forma unilateral”.

Para a entidade, é fundamental que uma estrutura de MRV obrigatória em escala nacional seja implementada antes do início da operação do mercado, bem como a compatibilidade da mesma com os recursos disponíveis no país para a implementação do MRV.

“Além do MRV, o Sistema de Registro das Permissões é uma infraestrutura essencial para a operação do mercado. Isso exige um arcabouço tecnológico avançado com medidas de segurança e ao mesmo tempo de transparência. Na experiência internacional, a operacionalização do registro de permissões pode ser feita tanto pela administração pública quanto por entes privados”, argumenta.

“Nas avaliações realizadas constatou-se que o órgão regulador, ou a autoridade competente, está sempre inserido dentro da estrutura pública, mas não é sempre o órgão ambiental”, completa o documento.

O que temos no Brasil

A criação do Mercado Brasileiro de Redução de Emissões (MBRE) está prevista na lei que instituiu a Política Nacional de Mudança do Clima. A medida é uma recomendação do Protocolo de Quioto, tratado internacional que prevê a redução da concentração de gases de efeito estufa no planeta.

Na próxima sexta-feira (17), a Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável da Câmara dos Deputados realiza audiência pública para debater o Projeto de Lei, que regulamenta o MBRE.