Brasil ainda não sabe qual será o Orçamento de 2021 – e por que isso é ruim

A apenas duas semanas de encerrarem os trabalhos do ano, os parlamentares correm para apreciar e aprovar nos próximos poucos dias as bases mínimas para o Orçamento do país em 2021, algo que deveria estar sendo feito há meses. 

Processos alterados pela pandemia, piorados por disputas internas entre as lideranças do Congresso, acabaram fazendo deste um dos maiores atrasos de que se tem notícia desde a redemocratização na definição das leis que decidem o uso de todos os recursos a cada ano.

Nunca as propostas chegaram tão perto do fim do ano sem ainda terem passado por etapas básicas, como os debates nas comissões parlamentares. E as consequências disso – para o governo e para o país – podem ser várias.

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No pior dos cenários, aquele em que nenhuma das aprovações relativas ao Orçamento é concluída a tempo, o governo começa janeiro completamente impedido de gastar qualquer centavo. Isso inclui desembolsos como salários, aposentadorias e programas sociais como o Bolsa Família. 

Com o pouco tempo restante, o desfecho mais provável é que o Congresso acabe fazendo o trabalho pela metade: aprovar apenas o básico agora para que a máquina não pare em 2021, e fazer isso sem que os textos, propostos pelo governo, passem pelo rito de ser antes debatidos pela sociedade e os parlamentares. 

Sem comissão?

Deveria ser esse o papel da Comissão Mista de Orçamentos (CMO), formada todos os anos por senadores e deputados para afinar as propostas de gastos e investimentos que chegam do presidente e de sua equipe econômica.

Neste ano, porém, ela ainda nem foi criada – e, dado o atraso atual, não será. Sua formação acabou arrastada por conta de uma disputa política entre o presidente da Câmara, Rodrigo Maia, e o deputado Arthur Lira, apadrinhado do presidente Jair Bolsonaro, que brigavam pelo comando do grupo.

A CMO é formada geralmente ainda no primeiro semestre e passa os meses seguintes debruçada sobre esse trabalho de revisão dos projetos orçamentários enviados pelo governo. É a ela que cabe também a tarefa de acrescentar as emendas parlamentares ao texto.

Será a primeira vez em 21 anos que a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que dá as premissas básicas ao Orçamento do ano seguinte, será aprovada sem passar pela CMO. A informação foi levantada por uma nota técnica elaborada pela Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados.

Apenas outras duas vezes desde a Constituição de 1988 a LDO foi feita sem passar por essa fase do debate, em 1992 e 1999. 

Já o outro pedaço do Orçamento, definido pela Lei Orçamentária Anual (LOA), nunca tinha chegado tão longe sem nenhum debate nas comissões.

Desde a redemocratização, só em 2010 aconteceu algo parecido, de acordo com a consultoria parlamentar: naquele ano, sem consenso, o texto final foi direto para votação no último dia de funcionamento do Congresso. A comissão especial, porém, estava em funcionamento e já tinha aprovado antes todos os demais relatórios setoriais. 

Foi a própria Constituição, ao fim da ditadura militar, que definiu toda essa cadeia de etapas, de maneira a garantir uma discussão ampla sobre a distribuição do bolo anual que é feita pelo Orçamento.

“A questão da comissão é preocupante”, disse o economista Felipe Salto, diretor-executivo do Instituto Fiscal Independente (IFI) do Senado Federal. “Ela é fundamental para discutir tudo o que envolve o Orçamento: os parâmetros, as projeções de receita, eventuais adequações, as emendas parlamentares, o teto de gastos.”

Como deveria ter sido

O processo de elaboração do Orçamento anual da União é uma sopa de letrinhas e muitas vezes fácil de confundir. 

Ele é composto por duas grandes leis que devem ser feitas todos os anos, dando os direcionamentos de receitas e gastos para o ano seguinte: a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO – e a Lei Orçamentária Anual – LOA. 

Ambas devem ser elaboradas pelo Poder Executivo e apreciadas depois pelo parlamento na CMO, a Comissão Mista de Orçamentos. A CMO deve ser composta em março e ambas as leis devem, idealmente, estar aprovadas até dezembro. 

A LDO deve ser apresentada pelo Executivo até abril e a LOA até agosto. As duas foram apresentadas pelo governo dentro dos prazos neste ano. 

A LDO, como diz seu nome, dá as primeiras diretrizes para o ano seguinte. É ela que dá as projeções iniciais do governo de receita e também a estimativa de despesas. 

Com essas informações, é também dela que vem a meta do resultado primário, que é a diferença entre tudo o que é arrecadado e o que é gasto, desconsiderados os gastos com juros. 

Quando o resultado é negativo, tem-se um déficit primário; quando é positivo, trata-se de um superávit primário. Se o governo não cumpre a meta aprovada ao fim do processo pelo Congresso, estará descumprindo a Lei de Responsabilidade Fiscal e o presidente fica sujeito a um impeachment.

Na sequência, o governo deve apresentar o projeto para a LOA, o PLOA – Projeto de Lei Orçamentária Anual. É a LOA que contem o Orçamento propriamente dito, isto é, o detalhamento de todos os recursos que devem ser destinados para cada pasta ao longo do ano, item a item. 

É nela que constam qual será o orçamento da Saúde, da Educação, da Previdência e dos projetos de investimentos, por exemplo. Também é a LOA que deve contemplar a criação de novos programas e o quanto de recursos receberão, como seria com o Renda Cidadã – que acabou de fora do projeto apresentado para 2021.  

O país pode começar o ano sem ter a LOA aprovada; isso já aconteceu diversas vezes em anos anteriores. O que paralisa a máquina é ficar sem a LDO: ela permite que, a partir de 1º de janeiro, o governo pode gastar até 1/12 por mês do Orçamento previsto pela LOA para cada área, mesmo que a LOA não tenha sido aprovada ainda.

Se a LDO não é aprovada, nem isso pode acontecer, e o governo fica impedido de fazer qualquer desembolso até que as leis fiquem prontas. 

Os parlamentares prometeram fazer a votação da LDO diretamente em Plenário, agendada para o próximo dia 16. O recesso parlamentar começa em 23 de dezembro. A votação da LOA segue sem previsão.

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